החלטה בתיק ה"ע 22367-02-13 - פסקדין

בפניי בקשה ליתן תוקף של צו להסכמה אליה הגיע הממונה על הגבלים עסקיים (להלן: הממונה) עם תנובה, מרכז שיתופי לתוצרת חקלאית בישראל בע"מ (להלן: המשיבה), מכוחו של סעיף 50ב לחוק ההגבלים העסקיים, תשמ"ח-1988 (להלן: החוק).

על פי המוסכם, בתוך 30 יום למן היום בו יינתן תוקף של צו להסכמה אליה הגיעו הצדדים, תשלם המשיבה סכום של 3 מיליון ש"ח לאוצר המדינה. בכפוף לאישור הצו על ידי בית הדין ולתשלום הסכום האמור, לא יינקטו נגד המשיבה ומי מטעמה צעדי אכיפה בגין הפרה, ככל שהתקיימה, של סעיף 46(ב) לחוק, בקשר עם אי מסירת נתונים שנדרשו ביום 29.3.11 וביום 14.7.11.

בשנת 2012 תוקן החוק, והוסף לו פרק של עיצומים כספיים שמוסמך הממונה להטיל בגין הפרה של הוראה מהוראות החוק כמפורט באותו פרק (ובכללן ההוראה בדבר החובה למסור נתונים לדרישת הממונה). בעקבות התיקון פרסם הממונה גילוי דעת, שעניינו "הנחיות רשות ההגבלים העסקיים בדבר השימוש בהליכי אכיפה של עיצומים כספיים". בגילוי הדעת הבהיר הממונה מהן ההפרות אשר ביחס אליהן יישקל עיצום כספי ככלי אכיפה מרכזי. בין היתר נקבע בו, בסעיף ב.7., כי ככלל, הפרה של הוראת סעיף 46(ב) לחוק תיאכף באכיפה מנהלית על ידי הטלת עיצום כספי, למעט מקרים בהם יש בידי הממונה מידע המלמד כי ההפרה בוצעה במטרה למנוע ממנו לקבל ידיעות או מסמכים, או כי ההפרה בוצע כדי להשפיע על תוצאות בדיקתו או החלטתו של הממונה.

מאחר שאין בידי הממונה מידע המלמד על מטרה נפסדת מן הסוג המתואר לעיל אותה ניתן לייחס למשיבה, הרי שלו תוקן החוק קודם להפרה, פשיטא שהיה הממונה בוחר להטיל על המשיבה עיצום כספי. אלא שההפרה ארעה בטרם נכנס התיקון לתוקף. לגבי מקרים כאלה הנחה עצמו הממונה כך, שאם נפתחה נגד המפר חקירה פלילית בקשר עם ביצוע ההפרה, ובמועד כניסת התיקון לתוקף טרם הוגש כתב אישום, תינתן למפר האפשרות לסיים את הליכי האכיפה נגדו באמצעות הליך של צו מוסכם לפי סעיף 50ב לחוק, ככל שהסכום שישולם לאוצר המדינה יהיה קרוב לסכום שהיה משולם אילו הייתה ההפרה מטופלת באמצעות עיצום כספי.

סעיף 50ד(ב) לחוק קובע, כי בשל הפרת הוראת סעיף 46(ב) ניתן יהיה להטיל עיצום כספי מרבי בשיעור של 3% ממחזור המכירות של התאגיד, בשנה שקדמה לשנת הכספים שבה בוצעה ההפרה, ובלבד שהסכום לא יעלה על 8 מיליון ש"ח. בענייננו, מחזור המכירות של המשיבה בשנת הכספים הרלוונטית עלה על 270 מיליון ש"ח. לפיכך, אילו ניתן היה להטיל עליה עיצום כספי במועד ביצוע ההפרה, היה הסכום המרבי של העיצום הכספי מוגבל בתקרה של  8 מיליון ש"ח.

את השיקולים שהניעוהו לבוא לידי הסכמה עם המשיבה מסביר הממונה בכך שדרישת הנתונים שנשלחה אליה הייתה במסגרת בחינת מעמדה כבעלת מונופולין, בהמשך לפנייתה של המשיבה בעניין; בעובדה שאמנם התקיימו בעבר הליכי אכיפה כנגד המשיבה, אולם אלה לא עסקו באי מתן מענה לדרישת נתונים, ואין כל דמיון בינם לבין ההפרה הלכאורית שבענייננו; בכך שככלל שיתפה המשיבה פעולה והשקיעה מאמצים ומשאבים למסירת ידיעות רבות ומסמכים רבים שנדרשו ממנה במסגרת דרישת הנתונים; ובכך שההפרה הלכאורית הייתה בשנת 2011, כאשר רק בשנת 2012 חויב אדם או תאגיד לראשונה בגין הפרת סעיף 46(ב) לחוק (ה"ע 28531-10-12 מיום 5.11.12). בנוסף שקל הממונה את העובדה שהמדובר בצו מוסכם המהווה תוצר של הסכמה בין הממונה לבין אדם אחר (סעיף 50ב לחוק) ואינו מהווה, אפוא, קנס או עיצום. ולבסוף, המדובר בסכום תקדימי, המהווה, לטענת הממונה, "קפיצה נחשונית בהרתעת הציבור מאי מענה לדרישות נתונים שנדרשו על פי סעיף 46(ב) לחוק", כאשר אין כלפי המשיבה טענה כי התנהלותה נבעה ממניעים נפסדים.

הממונה פרסם הודעה בעיתונות בדבר כוונתו להגיש לבית הדין בקשה למתן צו מוסכם כאמור לעיל, וזאת מכוח סעיף 50ב(ד)(1) לחוק. על פי ההודעה, הוזמן כל אדם העלול להיפגע מן הצו, וכן ארגון צרכנים או איגוד עסקי, להביא את טענותיהם בקשר לצו בפני הממונה. איש לא פנה בעניין, למעט עו"ד אופיר נאור, שביקש להביא את טענותיו כמי שהגיש בקשה לאישור תובענה ייצוגית נגד המשיבה, ואשר עניינה בסוגיות הנוגעות לתמחור מוצרים שונים על ידה (ת"צ 46010-07-11). לטענת הממונה, הפונה לא ביסס ולו תחילתה של טענה כיצד ייפגע בו הצו המוסכם, אולם בעקבות הסכם שהושג בין הצדדים, פעל הממונה על פי הוראות סעיף 50ב(ד)(2) לחוק והביא את טענותיו של עו"ד נאור בפני בית הדין, תוך התייחסותו שלו לטענות אלה.

הטענות שנטענו על ידי עו"ד נאור הן שאי הטלת אחריות אישית מהווה מסר פסול ומסוכן לתאגידים המפרים את הוראות החוק, ולפיו "כסף קונה הגנה"; כי המשיבה היא "עבריין סדרתי" ולכן יש להעמידה לדין פלילי; וכי לכל הפחות מן הראוי היה להגיע להסכמה על סכום גבוה יותר.

אקדים ואומר, כי דנתי בטעמי התנגדותו של עו"ד נאור על יסוד ההנחה - המסופקת עד מאוד בעיני - לפיה הוא בבחינת "אדם העלול להיפגע מן הצו". אעיר בהקשר זה כי את ההיבט הציבורי הכרוך במתן צו מוסכם, אמורים להביא בפני הממונה ארגוני צרכנים או איגודים עסקיים, שעל פי לשון החוק פטורים מן הנטל להוכיח במה ייפגעו מן הצו. אדם פרטי המבקש לטעון כנגד הצו, שומה עליו להראות במה ייפגע ממנו. על פניו איני סבורה כי היתלות בשיקולים ציבוריים, ואלה בלבד, מקנים לאדם פרטי מעמד כפי שטוען לו עו"ד נאור. כך גם איני מוצאת שעצם העובדה שפנה בבקשה לאישור תובענה ייצוגית (בעניינים שונים לגמרי) מקנה לו מעמד מכוח החוק.

מכל מקום, גם לגופו של עניין לא מצאתי בטעמי התנגדותו ממש. תשובת הממונה לכל טעמי ההתנגדות מקובלת עליי במלואה. ההסכמה אליה הגיע עם המשיבה עולה בקנה אחד עם הנחיותיו, כפי שפורסמו בגילוי הדעת שלו, וככל רשות מנהלית עליו לפעול על פי ההנחיות אלא אם נמצאו לו טעמים טובים לחרוג מהן. כאלה לא נמצאו, שכן אין המדובר בהפרה נמשכת לאחר שננקטה פעולת אכיפה ביחס אליה. כך גם, משלא נמצאו בידי הממונה ראיות המלמדות על אחריות ישירה של מי מנושאי המשרה במשיבה, ובהינתן שפרק העיצומים הכספיים אינו מסמיך את הממונה להטיל עיצום בגין אחריות מנהלים, לא מצאתי אי סבירות בהסכמה אליה הגיעו הצדדים, בהקשר זה. גם באשר לגובה הסכום הסברי הממונה שפורטו לעיל מלמדים על הפעלת שיקול דעת ושימת לב למכלול הנסיבות.

נוכח כל אלה, ומשלא נמצאה לי עילה להתערב בשיקולי הממונה, ניתן בזאת תוקף של צו מוסכם לפי סעיף 50ב לחוק ההגבלים העסקיים, להסכמה שהושגה בין הממונה לבין המשיבה. 

המזכירות תמציא את העתק ההחלטה לב"כ הצדדים ולב"כ עו"ד נאור.

ניתנה היום, ו' ניסן תשע"ג, 17 מרץ 2013, בהעדר הצדדים. התוכן בעמוד זה אינו מלא, על מנת לצפות בכל התוכן עליך לבחור אחת מהאופציות הבאות: